以“富民、均等、绿色、固边”为目标把云南打造成全国民族团结边疆繁荣稳定示范区

以“富民、均等、绿色、固边”为目标

把云南打造成全国民族团结边疆繁荣稳定示范区

云南省民委副主任  张慧星

深入实施西部大开发战略，建设中国面向西南开放桥头堡，是云南的重大发展机遇，更是云南少数民族和民族地区科学发展的重大机遇。把云南建成我国民族团结边疆繁荣稳定示范区，是“十二五”乃至未来更长时间云南民族工作前进的目标和方向。通过认真学习和深入思考，我认为，要按照“中国特色、云南模式”的思路，以“富民、均等、绿色、固边”为目标，统筹各方力量，全力以赴把云南打造成我国民族团结边疆繁荣稳定示范区。下面，我就建设示范区需要深入研究的三个问题，谈一谈自己的思考。

一、关于云南少数民族和民族地区现阶段的发展特征

应该看到，新中国成立以来，云南民族地区发生了巨大的变化，这些变化在西部大开发战略实施以来尤为显著，我们大家都感同身受。当前，我省少数民族和民族地区发展面临着有史以来最好的发展机遇，也进入了有史以来最关键的发展机遇期。综合分析，当前的形势可以从以下四个视角进行概括：从成绩来看，是民族地区发展最快、质量最好、少数民族群众获得实惠最大的时期；从问题来看，是民族地区与其他地区发展差距拉得最大、特殊困难问题暴露最密集、保持团结稳定和反西化反渗透反分裂任务最重的时期；从机遇来看，是民族地区面临发展机遇最多、发展环境最好、获得政策支持最多、中央领导关注密度最高的时期；从任务来看，是民族工作的重心从以农村、民族自治地区为主转向农村与城市并重、聚居地区与散居地区并重，民族地区发展战略需要进一步优化的关键时期。

综合分析云南少数民族和民族地区现阶段的发展现状，其具体特征可以概括为以下四点：

（一）少数民族和民族地区面临的最突出、最大的挑战是消除贫困。虽然过去十年是历史上云南民族地区经济增长速度最快的时期，但是在消除少数民族贫困方面取得的进展相应缓慢。2009年，全省民族自治地方农民人均纯收入2945元，分别比全省和全国低424元、2208元，与2005年相比，差距又扩大了210元、781元；民族自治地方贫困人口304.5万人，贫困发生率13.46%，高于全省1.66个百分点；全省160.2万农民人均纯收入在785元以下的深度贫困人口中，少数民族105.21万人，占68.59%。民族地区不仅是我省贫困程度最深的地区，而且还因为贫困的广泛存在，影响到政治和社会的稳定。因此，应该把解决少数民族和民族地区贫困问题置于最优先的发展地位，研究消除贫困的途径与措施，以使少数民族、贫困人口等社会弱势人群在经济发展和社会进步中优先受益，切实受益。

（二）少数民族和民族地区最迫切需要解决的问题是促进基本公共服务均等化。从云南的情况看，少数民族聚居地区最基本的矛盾是城乡发展差距持续扩大，这一差距不仅表现在经济发展差距不断扩大，而且表现在公共服务方面的差距持续扩大，这同时也导致了少数民族的权利缺失。我们看到，只要国家政策到位、投入到位，就能在短时期内从根本上解决这一问题。公共服务差距的缩小速度，快于经济发展方面地区差距的缩小速度，且公共服务差距的缩小，有助于加快缩小经济发展差距。因此，必须优先加快少数民族聚居地区公共服务均等化步伐，制定加快发展的公共政策，全方位地关注各民族的生存与发展，增强自我发展能力，最终消除各民族的贫困问题。事实也证明，缩小少数民族聚居地区城乡收入差距、公共服务差距，要比缩小与东部地区之间人均GDP的发展差距更有意义。

（三）少数民族和民族地区面临的最大变革是促进发展方式转变。当前，整个世界和中国正处于发展方式转变的关键时期，民族地区也概莫能外。发展低碳经济，实现绿色发展，是我国经济发展方式转变的必然趋势，同时也是我们民族地区转变经济发展方式、增强自我发展能力的必然选择。坚决杜绝浪费资源、污染环境和不具备安全生产条件的落后产能向民族地区转移，有效减少主要污染物排放总量，严把环境保护关，是我们在新一轮西部大开发中积极承接东部地区产业转移工作中必须高度重视的关键点。民族地区在发展上就已经远远落后于发达地区，在新一轮的发展大潮中，我们决不能仅仅为了GDP增长和地方财政的增长这一目标，就忽视生态环境和人居环境的保护和优化。少数民族在历史上已经饱受了欠发达的艰辛，不能在新一轮的调整中为了地区GDP的一时增长再让他们承受环境污染的恶果。如果做不到这点，将是对少数民族和民族地区最大的犯罪。

（四）少数民族和民族地区最根本的政治任务是保持团结稳定强边固边。当前，我国“平等、团结、互助、和谐”的民族关系的巩固与否，决定着整个国家的团结稳定大局。民族地区和边境地区处于反西化、反渗透、反分裂的前沿，云南既是民族地区，又是边境地区。长期以来，全省保持了团结稳定，成为了全国民族团结边疆稳定的一面旗帜。树立这面旗帜，饱含了几代人的心血；维护并保持这面旗帜继续高高飘扬，更是我们今后的光荣职责。在国际形势更加复杂、边境局势更加多变、社会矛盾深层聚集、分裂势力活动猖獗、影响团结稳定隐患更加多样的情况下，保持团结稳定任务更加艰巨，责任更加重大。

当前，民族地区正处于发展的特殊历史时期。加强对少数民族和民族地区经济社会发展战略的研究，是构建民族地区新的发展战略的基本前提，是实现我省少数民族和民族地区科学发展的重要保障。

二、关于云南少数民族和民族地区科学发展的战略构想

云南少数民族和民族地区的发展已进入了新时期和新阶段。站在新的历史起点，我们要正确认识云南民族地区发展的特殊地位、特殊意义和我们肩负的特殊任务。特殊地位是：云南是我国西部大开发的重点地区，是西南的战略屏障，是向西南开放的重要桥头堡，占云南总面积70%的民族地区，占全省总人口三分之一的少数民族，是云南各项建设的难中之难、重中之重。特殊意义是：云南民族地区的发展稳定事关云南全省改革发展稳定大局，事关民族团结，边境安宁，国家安全，关系中华民族的全面复兴。作为有26个世居民族、15个特有少数民族、7个人口较少民族、16个跨境少数民族的云南省，没有少数民族和民族地区的小康，就不可能有云南的小康，就不可能实现全国的小康。特殊任务是：作为一个在全国保持团结稳定的民族地区，在桥头堡建设中，我们肩负着建设全国民族团结边疆繁荣稳定示范区的重任。创建好示范区任重道远，意义非凡。

一个强大的、重视民族工作的国家，是少数民族和民族地区得以加快发展的保证。我们要看到，一方面，当前，我国综合国力显著增强，有条件、有能力加大对西部地区、民族地区的支持力度。另一方面，由于国家支持民族地区发展的政策和投资与现阶段民族地区需要得到支持的需求仍然有相当的差距，少数民族和民族地区全面快速赶上发达地区尚需一个长期的过程。因此，我们一定要本着积极争取、目标有效、群众拥护、国家需要、能够实现的出发点，来确定今后的发展战略。

（一）总体要求

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢牢把握“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的民族工作主题，以创建全国民族团结边疆繁荣稳定示范区为战略方向，以实现“富民、均等、绿色、固边”为战略目标，以云南省少数民族和民族地区发展“十二五”规划为载体，以增强自我发展能力为主线，以改善民生为核心，以政策支持为保障，实施兴边富民、扶持人口较少民族发展、扶持特困民族发展、扶持散居民族发展、扶持深度贫困群体发展、少数民族特色村寨保护与发展、少数民族劳动者素质提高、扶持民族地区特色优势产业发展、少数民族事业发展九大工程，加大基础设施、产业培植、民生改善、素质提高、社会事业发展五项建设力度，加快少数民族和民族地区经济社会发展步伐，决不让一个兄弟民族掉队，把云南打造成全国民族团结边疆繁荣稳定示范区，为建设好面向西南开放的重要桥头堡打下坚实基础。

（二）目标任务

坚持走具有“中国特色、云南模式”的民族地区发展道路，全面推进民族地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。到2015年云南民族地区人均生产总值要达到云南平均水平，城乡居民收入和人均基本公共服务能力要达到或超过西部地区平均水平，基础设施不断完善，生态环境切实改善，实现低碳绿色发展，自我发展能力明显提高，民族团结进一步巩固，打造成全国民族团结边疆繁荣稳定示范区。

（三）战略方向

坚持“中国特色、云南模式”的思路，以打造全国民族团结边疆繁荣稳定示范区为战略方向，实现“富民、均等、绿色、固边”的战略目标。

（四）具体路径

富民——坚持“富民为本、投资于民”的宗旨，围绕消除少数民族和民族地区贫困这一核心任务，以特殊扶持政策为依托，编制实施《云南省少数民族和民族地区发展“十二五”规划》，以兴边富民规划、扶持人口较少民族发展规划、扶持特困民族发展规划、扶持散居民族发展规划、少数民族特色村寨保护与发展规划、少数民族素质提高规划、扶持民族地区特色优势产业发展规划、扶持边远少数民族贫困地区特困群体脱贫规划、少数民族事业规划等九个“十二五”专项建设规划作支撑，打好人力资源开发基础、特色优势产业基础、基础设施建设基础、生态环境改善基础和制度完善创新基础，大力减少少数民族贫困人口，全面提高少数民族群众的生活质量和生活水平，为少数民族和民族地区未来的经济起飞、人民生活富裕奠定坚实发展基础。

均等——以中央财政加大对西部地区、民族地区均衡性转移支付力度为依托，以公共政策倾斜为支撑，编制实施《云南省民族地区基本公共服务均等化规划（2011-2020年）》，重点做好公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、就业保障、医疗保障、住房保障等八个方面的最基础的基本公共服务工作，使城乡统一的公共服务制度建设取得重大进展，农村公共服务和社会管理体系进一步完善，村级公共服务和社会管理水平明显提高，城乡基本公共服务差距向均等化方向发展。

绿色——抓住云南成为全国首批低碳试点省区的机遇，以在民族地区率先突破为方向，编制实施《云南民族地区发展低碳经济推动绿色增长指导意见》、《云南民族地区节能环保产业发展规划》、《云南民族地区新兴能源产业发展规划》，以大力节约资源、优化能源结构、加强环境保护和生态建设为突破口，制定促进绿色经济、低碳经济发展的激励政策。按照“高端、优质、低碳、环保”的标准，积极发展旅游休闲产业、新能源环保产业、有机循环农业等绿色产业，在构建绿色产业体系上有突破；按照“生态、绿色、清洁、迷人”的标准，依托云南民族地区秀美山水民族风情打造山水园林风情景观，构建山更绿、水更清、天更蓝、情更美的绿色生态人文环境体系。以民族地区率先实现绿色发展为重要载体，建设绿色云南示范区。

固边——只有人民富裕、祖国强盛、民族团结、社会和谐，才是真正的铜墙铁壁。以打造云南民族团结边疆繁荣稳定示范区为目标，实行“富民固边”战略，把走科学发展道路、加快民族地区、边境地区发展作为实现民族团结边疆繁荣稳定的根本途径；以编制和实施好《云南省少数民族和民族地区发展“十二五”规划》为依托，加快改善各族群众的生产生活条件；把握“两个共同”的主题，坚持和完善民族团结目标管理责任制，始终保持各民族大团结，形成推进云南民族团结边疆繁荣稳定的强大合力；把促进改革发展同维护社会稳定有机结合起来，坚持发展和稳定两手抓、两手都硬，坚定不移维护社会稳定、维护社会主义法制、维护人民群众根本利益、维护祖国统一、维护民族团结，建设稳固的西南边疆。

三、关于国家相关政策的制定和调整

实现云南民族地区的“富民、均等、绿色、固边”目标，需要国家制定因地制宜的政策。扶持政策可以有很多方面，但最为关键的制度安排是制定一个综合性的消除民族地区贫困战略的政策体系，根据不同区域的主体功能改革政绩考核办法，对民族地区提供强有力的支持。

（一）制定一个综合性的支持少数民族和民族地区加快发展的政策体系，实施有利于贫困人口、少数民族、社会弱势群体发展的战略。在新一轮西部大开发战略开始启动实施、“十二五”规划正在编制、少数民族和民族地区进入发展战略机遇期的关键时期，国家有必要制定一个综合性的支持少数民族和民族地区发展的政策体系，从国家的层面统揽民族地区的发展，改变省区扶持政策制定先于国家、但得不到国家对口专项支持的被动局面，从政策、规划、项目、资金方面统筹安排，从国家层面强力专项支持少数民族和民族地区加快科学发展。改变过去更多关注收入贫困的反贫困战略政策，转为关注知识贫困、权利贫困、人力贫困和收入贫困并重，并研究其中的逻辑关系。只有消除了知识贫困、权利贫困、人力贫困，才能从根本上提高自我发展能力，为从根本上消除收入贫困奠定坚实基础。

（二）改革绩效考核办法，制定各有侧重的绩效评价和政绩考核体系，形成有利于重点解决民生问题、实现绿色发展的科学发展机制。现行的绩效考核办法没有系统的考虑地方条件的差异性，过于偏重对经济发展指标的考核，客观上引导政府官员在发展观念上追求增长速度，在争取项目投资方面以拉动GDP增长和财政增收为根本目标，对环境承载能力和民生改善重视不够。要在“十二五”期间实现少数民族和民族地区“富民、均等、绿色、固边”的战略目标，改革绩效评价考核办法势在必行。应根据不同区域的主体功能定位、民族地区的战略发展重点，实行各有侧重的绩效评价和政绩考核。对限制开发的以农业为主的民族地区，要强化对农业综合生产能力、解决民生问题、提高基本公共服务能力的评价，弱化对GDP、投资、财政收入、工业化等相关经济指标的评价。对限制开发的生态民族地区，应强化对提供生态产品能力、解决民生问题、提高基本公共服务能力、生物多样性等指标的评价，不考核GDP、投资、工业、农产品生产、财政收入和工业化等指标。只有按照不同区域的主体功能定位、不同民族地区的区域发展目标，实行各有侧重的绩效评价和政绩考核办法，才能形成有利于实现绿色发展、重点解决民生问题的科学发展机制。

总之，把云南建成我国民族团结边疆繁荣稳定示范区，需要国家、省和我省民族地区的共同努力。在这项宏大的工程中，实现富裕我省各族群众、基本公共服务均等化、绿色低碳发展、民族团结边疆稳定，是示范区建设的核心目标。在全面总结“十一五”建设成就、全面谋划“十二五”建设的关键时期，我们更应该集思广益，群策群力，共同研究我省未来民族工作的发展方向，共同谱写我省民族工作更光辉灿烂的篇章！